Legislación sobre energías renovables y régimen especial (IV): la edad de oro

Plantas eólicas, fotovoltaicas y de fotosíntesis cerca de Sanlúcar de Barrameda (Cádiz)

Los primeros años 2000, antes de la crisis económica, se caracterizan por una expansión de las instalaciones acogidas al régimen especial: la potencia instalada en este régimen pasa de 9 a más de 29 GW; la energía generada de 26,6 TWh a 66,3 GWh, y las primas recibidas de 593 a 3.338 M€. Esta entrada cubre la legislación española sobre energías renovables y régimen especial desde el año 2000 hasta el 2008, cuando comienzan los primeros recortes en el sector. Las instalaciones disfrutan durante estos años de primas o tarifas reguladas, incentivos por participación en el mercado, así como de una serie de complementos como garantía de potencia, por eficiencia, por energía reactiva, etcétera.

Antecedentes

En una entrada anterior se detalló la legislación sobre régimen especial y energías renovables, en el sector eléctrico, hasta el año 2000. La norma fundamental era el Real Decreto 2818/1998, de 23 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables, residuos y cogeneración, con la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico ya en vigor. La energía de dichas plantas era adquirida por los distribuidores que abonaban una prima adicional, regulada, añadida a los precios del mercado mayorista.

Los reales decretos de tarifas eléctricas, como el Real Decreto 1483/2001, de 27 de diciembre, actualizaban los valores de las primas correspondientes.

El Real Decreto 841/2002, de 2 de agosto, desarrolla el Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, en este sector estableciendo:

• La obligación de participación en el mercado de las instalaciones de más de 50MW y la potestad de hacerlo aquellas otras de menor potencia. 
• La forma de retribución que incluía la prima adicional, así como la participación en sistemas de ajuste, e incluso un pago por garantía de potencia.
• La gestión de los desvíos sobre la generación programada.

El Real Decreto 436/2004, nueva regulación general del régimen especial.

Este real decreto desarrolla todos los aspectos técnicos y económicos del régimen especial y viene a sustituir a los reales decretos 2818/1998 y 841/2002, aunque hace algo más que una mera fusión de ambos.

• Pretende establecer un régimen económico duradero para el régimen especial.
• Continúa con la clasificación en {categoría, grupo, subgrupo} que comenzó el real decreto anterior. En particular, la categoría a) para cogeneraciones, la b) para renovables, la c) para residuos, y la d) para plantas de tratamiento y reducción de residuos con alto rendimiento energético.
• Establece el procedimiento administrativo de inclusión de instalaciones en el régimen especial.
• Mantiene el derecho a generar con preferencia de acceso, salvo restricciones técnicas. Además permite evacuar a la red toda la energía generada, o sólo los excendentes, primándose toda la energía evacuada. Y permite el autoconsumo, por supuesto, sólo pagan peajes "cuando actúen como consumidores".
• Se establecen dos opciones de retribución de la energía cedida: a) vender la energía a la distribuidora, recibiendo una tarifa reguladas, o b) vender en el mercado libre, recibiendo, además un incentivo (por participar en el mercado) y, en su caso, además, una prima. Estos referidos a la energía generada.
• Además se podía recibir un complemento por energía reactiva, o bien participar en el procedimieno de operación de control de tensiones vigente.
• Las tarifas, primas e incentivos se fijaban como porcentajes de la tarifa media o de referencia, que establecía anualmente el Ministerio del ramo.
• Las instalaciones que vendía su energía en el mercado libre recibían además la misma garantía de potencia que los productores de régimen ordinario.

Este real decreto fomentó el crecimiento del régimen especial, que casi dobló la potencia instalada (de 17,6 a 29,1 GW) en los siguientes cuatro años. Pero las primas crecían más rápido que la energía generada; en 2004 la prima equivalente era de 26,11 €/MWh, en 2008 de 50,35€/MWh. Y es que la prima en la fotovoltaica, una de las que más crecen, era de 414 €/MWh, con una tarifa de referencia de 72€/MWh.

Real Decreto-ley 7/2006, de 23 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el sector energético

Este real decreto-ley realiza varios cambios en la ley del sector, algunos de ellos relacionados con el régimen especial:

• Desaparece el sujeto "autoproductor", pero no porque un productor no pueda consumir toda o parte de su producción, sino porque ahora no se distingue entre ellos, ni se exigen porcentajes de autoconsumo mínimos.
• Las medidas que puede tomar el Gobierno en circunstancias extraordinarias pueden alcanzar también a instalaciones de régimen especial.
• Se pasa a retribuir no sólo la energía excedentaria, sino toda la energía que produce la instalación, permitiéndose así como opción el régimen de "todo-todo". Se exceptúan los consumos propios de la propia central de generación.
• Se da prioridad de acceso a las redes a la generación de régimen especial.

El Real Decreto 661/2007, otra nueva regulación general del régimen especial.

A pesar de su intención de "duradero", el Real Decreto 436/2004 sólo estuvo vigente tres años, y el régimen jurídico y económico del régimen especial pasa a un nuevo decreto en 2007 que, aunque se deroga en 2013, sufre una serie de modificaciones que se tratarán en entradas sucesivas. Las características de esta nueva regulación son:

• Mantiene básicamente la agrupación en {categoría, grupo, subgrupo} del decreto anterior, aunque las instalaciones de la categoría d) anteriores se mantendrían en un período transitorio o se integrarían en la categoría a).
• Mantiene la posibilidad de vender la energía neta generada, no sólo los excedentes, y la prioridad de acceso.
• Se abandona la referencia a la Tarifa Media o de Referencia de primas o tarifas del régimen especial. Los productores pueden optar por recibir una tarifa regulada por la energía cedida o bien acudir al mercado y recibir una prima adicional. Para algunas instalaciones no se podía optar, y para otras la prima tenía límites superior e inferior.
• Las cogeneraciones de alta eficiencia tenían derecho a recibir un complemento por eficiencia.
• Además se podía recibir un complemento por energía reactiva.
• Determinadas instalaciones que acuden al mercado, pueden participar en los servicios de ajuste del sistema.
• Establece unos valores iniciales de primas y tarifas. A modo de ejemplo las fotovoltaicas pequeñas recibían 440 €/MWh como tarifa. Las eólicas podían elegir entre una tarifa de 73 €/MWh, o bien ir al mercado con una prima de 29,3 €/MWh, pero limitando la retribución total en una banda aproximada de [71, 85] €/MWh. Las tarifas y primas tendrían revisiones periódicas, algunas de las tecnologías trimestrales.
• Establece objetivos de potencia instalada de referencia para las tecnologías; superada ésta se revisaría el régimen económico para dicha tecnología.
• Las instalaciones que utilizan energía primaria gestionable tenían además derecho a una retribución por garantía de potencia.
• Las instalaciones eólicas con capacidad de dar continuidad de suministro frente a huecos de tensión también disfrutan de un complemento específico.

Otras disposiciones publicadas en el período

El mismo año que el Real Decreto 661/2007 se publicó el  Real Decreto 616/2007, de 11 de mayo, sobre fomento de la cogeneración, que incorpora la Directiva 2004/8/CE que regula dicho fomento. Además de promover la cogeneración, como método muy eficiente de producción simultánea de calor y electricidad, se prevé el estudio y análisis del potencial de su aplicación. El real decreto se complementa con órdenes ministeriales de14 de mayo y 14 de julio de 2008; la primera aprueba la Guía para la determinación de la "alta eficiencia"; la segunda regula el complemento por eficiencia de las cogeneraciones.


La Unión Europea ha previsto también la necesidad de informar a los consumidores sobre el origen de la electricidad consumida y su impacto sobre el medio ambiente, lo que se regula en dicho real decreto y además en la Orden ITC/1522/2007, de 24 de mayo.

Como complemento al real decreto 661/2007, el Real Decreto 1028/2007, establece el procedimiento administrativo para la tramitación de las solicitudes de autorización de instalaciones de generación eléctrica en el mar territorial.

Otro complemento posible de determinadas instalaciones de régimen especial era el de interrumpibilidad, para asociaciones de productor y consumidor; el primero garantizaba la potencia y el segundo permitía la interrupción del suministro. Así se estableció en la Orden ITC/1673/2007, de 6 de junio.

Primeros límites a la expansión del régimen especial

A finales de 2007 se prevé ya que se alcanzarán los objetivos de potencia instalada fotovoltaica, por lo que una Resolución de 27 de septiembre de 2007, de la Secretaría General de Energía, establece un límite temporal para la revisión de las primas para esta tecnología.

Además, el Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, establece las primeras restricciones claras al crecimiento de instalaciones fotovoltaicas que, en la siguiente entrada de esta serie será considerada como el primer recorte a las renovables.

Conclusiones

En 2007, además de que la crisis económica general se veía venir (¡!), en el sector eléctrico comienza a tener importancia el déficit de las actividades reguladas y el incremento anual de la cantidad de primas al régimen especial. Si desde 1998 a 2007 se había multiplicado por cinco la cantidad total de primas, en los años siguientes se multiplica de nuevo por (cerca de) cuatro veces más. A la vista de las inscripciones previas (las primas se empiezan a recibir con la instalación en marcha) se podía también prever una subida de la cantidad total en primas. Con esto no se quiere indicar que el déficit eléctrico fuera consecuencia de las primas, ya que los primeros años era consecuencia de incrementos del precio de la energía en el mercado mayorista, cuando el precio de la energía formaba parte de las tarifas integrales. Ni ahora tampoco: el que las primas sean superiores al déficit anual no significa que las primeras sean la causa del segundo.

Referencias

1.- Real Decreto 2818/1998, de 23 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables, residuos y cogeneración.
2.-  Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios.
2a.-Real Decreto-ley 7/2006, de 23 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el sector energético.
3.- Real Decreto 1483/2001, de 27 de diciembre, por el que se establece la tarifa eléctrica para el 2002.
4.- Real Decreto 841/2002, de 2 de agosto, por el que se regula para las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial su incentivación en la participación en el mercado de producción, determinadas obligaciones de información de sus previsiones de producción, y la adquisición por los comercializadores de su energía eléctrica producida.
5.- Real Decreto 436/2004, de 12 de marzo, por el que se establece la metodología para la actualización y sistematización del régimen jurídico y económico de la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial.
6.- Real Decreto 616/2007, de 11 de mayo, sobre fomento de la cogeneración.
7.- Orden ITC/1522/2007, de 24 de mayo, por la que se establece la regulación de la garantía del origen de la electricidad procedente de fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia.
8.- Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial.
9.- Orden ITC/1673/2007, de 6 de junio, por la que se aprueba el programa sobre condiciones de aplicación de aportación de potencia al sistema eléctrico de determinados productores y consumidores asociados que contribuyan a garantizar la seguridad de suministro eléctrico.
10.- Real Decreto 1028/2007, de 20 de julio, por el que se establece el procedimiento administrativo para la tramitación de las solicitudes de autorización de instalaciones de generación eléctrica en el mar territorial.
11.- Resolución de 27 de septiembre de 2007, de la Secretaría General de Energía, por la que se establece el plazo de mantenimiento de la tarifa regulada para la tecnología fotovoltaica, en virtud de lo establecido en el artículo 22 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo.
12.- Resolución de 14 de mayo de 2008, de la Secretaría General de Energía, por la que se aprueba la Guía Técnica para la medida y determinación del calor útil, de la electricidad y del ahorro de energía primaria de cogeneración de alta eficiencia.
13.- Resolución de 14 de julio de 2008, de la Dirección General de Política Energética y Minas, para la percepción del complemento por eficiencia previsto en el artículo 28 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, y por la que se regula la posibilidad de percepción del mismo de forma mensual parcial a cuenta.
14.- Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, para dicha tecnología.