Legislación sobre energías renovables y régimen especial (y VI): el fin del régimen especial

"Tres por cuatro, doce." [Foto: A. Zazo]

Esta entrada, que termina esta serie de legislación sobre energías renovables y régimen especial, revisa la normativa desde enero de 2012 hasta la actualidad (febrero de 2014). A los recortes que comienzan en 2008 se van añadiendo otros hasta que la reforma eléctrica acaba definitivamente con el régimen especial de generación. El sector de las energías renovables para la producción de electricidad ha visto así comprometido su desarrollo, no sólo de nuevas instalaciones, sino además la mera supervivencia de muchas plantas que se planearon y entraron en funcionamiento con la confianza del mantenimiento de un régimen económico duradero.

Pérdidas adicionales de derechos

El comienzo de 2012 supone pérdidas adicionales de derechos para estas instalaciones. El Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, suprime todas los incentivos económicos, primas o tarifas, para las nuevas instalaciones. La medida, no retroactiva, se justifica en la sostenibilidad económica del sistema eléctrico y la reducción del déficit tarifario del sistema eléctrico.

El Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, sin embargo, parece preparar la legislación para abrir la puerta al autoconsumo. Así, se modifica la figura el consumidor permitiendo el establecimiento de modalidades singulares de suministro para fomentar la producción individual de energía eléctrica destinada al consumo en la misma ubicación. Este fomento del autoconsumo no sólo no llegó sino que a principios de 2014 todavía no se ha desarrollado la correspondiente norma reglamentaria. Pero como se ha comentado en una entrada anterior de este blog, el autoconsumo ya no se fomenta, ahora se castiga.

A finales de 2012 se vuelve con más cargas y recortes al régimen especial. Así, la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, establece un impuesto sobre la generación de electricidad que afecta a productores de régimen, ordinario o especial, con un tipo de gravamen del 7%. El propósito es, de nuevo la sostenibilidad del sistema, de manera que la propia Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 establece que estos presupuestos destinarán a financiar los costes del sistema eléctrico, referidos al fomento de las energías renovables una determinada cantidad que incluirá la recaudación conseguida con los impuestos de la Ley 15/2012, más otras cantidades obtenidas de la subasta de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Se comienza así, de manera explícita, a “echar la culpa” del déficit de las actividades reguladas al fomento de las energías renovables. El Real Decreto-ley 29/2012, de 28 de diciembre, establece lo que parecía innecesario, la inaplicación del régimen económico primado para las instalaciones de generación de régimen especial no finalizadas con anterioridad al plazo límite o con equipos no previstos en el proyecto de ejecución.

La reforma del sector eléctrico

El Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, empieza lo que se ha venido denominando por el Gobierno la reforma del sector eléctrico. La idea, como en los decretos-leyes anteriores es abordar el “carácter insostenible del déficit del sector eléctrico y de la necesidad de adoptar medidas urgentes de vigencia inmediata que permitan poner término a dicha situación”. En esta norma se establece una nueva forma de retribución para el régimen especial, basada en una retribución fija por potencia instalada, y otra retribución variable que no se define con suficiente claridad. El objetivo es que estas instalaciones tengan una “rentabilidad razonable” que girará [¿?] sobre el rendimiento de la Obligaciones del Estado a diez años con un diferencial adecuado. El decreto-ley establece en una disposición transitoria el mantenimiento, a cuenta, del régimen primado anterior para las instalaciones que lo recibían. Un análisis detallado del decreto-ley se sale del alcance de esta entrada. Baste citar que establece medidas claramente retroactivas, aumentando la inseguridad jurídica de inversores y productores, y negando la confianza legítima que los administrados deben esperar de sus gobiernos.

El decreto-ley establecía también un mandato al Gobierno, para establecer un nuevo régimen jurídico y económico para las energías renovables. Este proyecto de real decreto ha sido sometido a trámite de audiencia al menos un par de veces.

De hecho, la mayor parte de las normas reglamentarias que pretendían acompañar a dicho decreto-ley no se publicaron entonces, ni se han publicado todavía. La única norma que se publicó urgentemente fue una nueva orden de peajes que subía desproporcionada y súbitamente el término de potencia de los peajes, sin justificación que lo acompañe. Y el régimen transitorio, a cuenta, todavía no ha terminado, de manera que los productores de régimen especial desconocen si sus ingresos desde julio de 2013 deberán ser minorados, ni cuanto. Tendrán también que realizar, en su momento, la declaraciones complementarias de impuestos que correspondan.

Un ejemplo de la “inestabilidad” de la legislación sobre esta materia es la Ley 15/2013, de 17 de octubre, por la que se establece la financiación con cargo a los Presupuestos Generales del Estado de determinados costes del sistema eléctrico, ocasionados por los incentivos económicos para el fomento a la producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables y se concede un crédito extraordinario por importe de 2.200.000.000 de euros en el presupuesto del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Esta ley que ha sido derogada posteriormente “con efectos desde el 19 de octubre de 2013”, el mismo día de su entrada en vigor, establecía un crédito extraordinario de los presupuestos del Estado al sistema eléctrico. El que el propio título de la ley diga que es para el fomento de las energías renovables es indiferente, ya que el déficit no es consecuencia de éstas. Y aunque fuera para su fomento, no tendría sentido que no se hubieran reducido en los costes del sistema con anterioridad dicha cantidad, para ser entregada directamente como subvención a los productores, evitándose así que los consumidores se vean cargados con impuestos sobre los peajes para luego tener que devolverlos de los propios presupuestos.

El nuevo régimen retributivo específico, potestativo y excepcional, se describe ahora en la nueva Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. Pero sólo “cuando exista una obligación de cumplimiento de objetivos energéticos derivados de Directivas u otras normas de Derecho de la Unión Europea o cuando su introducción suponga una reducción del coste energético y de la dependencia energética exterior”. El nuevo régimen está compuesto por un término en función de la potencia instalada y un término variable que depende del tipo de instalación. Se deja así de primar más a aquellas instalaciones que buscaron los mejores emplazamientos (quizá los más razonables) o invirtieron en los mejores equipos.

La revisión completa del nuevo retributivo se deja para una entrada posterior, pero baste decir que la nueva ley ha terminado con el régimen especial de generación, sin que quede seguro como será el nuevo régimen.

Sobre quienes son los beneficiados, perjudicados o han quedado indemnes con la nueva ley del sector, recomiendo ver la tabla de la página 27 del informe de la CNMC sobre la propuesta de la ya publicada Orden IET/107/2014, de 31 de enero, por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica para 2014. Esta tabla compara los costes del sistema en 2013, con los que se prevén para 2014. Esta orden mantiene transitoriamente las primas "a cuenta", de un régimen transitorio al que no se ve todavía fin.

Otras normas

Las normas sobre renovables, que no versan sobre su régimen económico no han abundado en estos años. No obstante, la Orden IET/401/2012, de 28 de febrero, aprueba instrucciones técnicas para la homologación de los paneles solares para solar térmica. El Real Decreto 1485/2012, trata del procedimiento administrativo para la tramitación de autorizaciones de instalaciones de generación eléctrica en el mar. Finalmente una Resolución de 17 de diciembre de 2012, resuelve lo que debería haber sido evidente desde el principio, la imposibilidad de adecuación de determinados aerogeneradores a los requisitos de respuesta frente a huecos de tensión de las instalaciones eólicas.

Referencias

1.- Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, por el que se procede a la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución y a la supresión de los incentivos económicos para nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos.

2.- Orden IET/401/2012, de 28 de febrero, por la que se modifica el Anexo de la Orden de 28 de julio de 1980, por la que se aprueban las normas de instrucciones técnicas complementarias para la homologación de los paneles solares.

3.- Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, por el que se transponen directivas en materia de mercados interiores de electricidad y gas y en materia de comunicaciones electrónicas, y por el que se adoptan medidas para la corrección de las desviaciones por desajustes entre los costes e ingresos de los sectores eléctrico y gasista.

4.- Real Decreto 1485/2012, de 29 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 1028/2007, de 20 de julio, por el que se establece el procedimiento administrativo para la tramitación de las solicitudes de autorización de instalaciones de generación eléctrica en el mar territorial, para adaptarlo a la nueva denominación y estructura de los departamentos ministeriales.

5.- Resolución de 17 de diciembre de 2012, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se resuelve la declaración de imposibilidad de adecuación de modelos de aerogeneradores al P.O. 12.3 «Requisitos de respuesta frente a huecos de tensión de las instalaciones eólicas», en relación con lo dispuesto en la disposición transitoria quinta del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo.

6.- Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética.

7.- Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013.

8.- Real Decreto-ley 29/2012, de 28 de diciembre, de mejora de gestión y protección social en el Sistema Especial para Empleados de Hogar y otras medidas de carácter económico y social.

9.- Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero.

10.- Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico.

11.- Ley 15/2013, de 17 de octubre, por la que se establece la financiación con cargo a los Presupuestos Generales del Estado de determinados costes del sistema eléctrico, ocasionados por los incentivos económicos para el fomento a la producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables y se concede un crédito extraordinario por importe de 2.200.000.000 de euros en el presupuesto del Ministerio de Industria, Energía y Turismo

12.- Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.

13.- Orden IET/107/2014, de 31 de enero, por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica para 2014.